优化营商环境:不是“考试”,而是“事业”

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小编:优化营商环境:不是“考试”,而是“事业”最终在评判一个地区营商环境优劣的时候,不能只是以大企业的感受为依凭。图为2019年4月28日,河南洛阳,中信重工机械股份有限公司汽轮

优化营商环境:不是“考试”,而是“事业”

最终在评判一个地区营商环境优劣的时候,不能只是以大企业的感受为依凭。图为2019年4月28日,河南洛阳,中信重工机械股份有限公司汽轮机装配车间,工人正在组装一台高速汽轮机。 视觉中国 资料

2019年10月8日,李克强总理主持召开国务院常务会议,会议审议通过《优化营商环境条例(草案)》。这标志着优化营商环境的立法工作已进入了最后的成果收获阶段,反映了中央政府在这方面的政治决心。

事实上,近年来我国各级政府部门在不同场合都把优化营商环境视为核心工作之一,不少地区也正在推动地方性立法的出台。然而,我们也应当有清醒的意识:营商环境的优化是一个长期的制度演化过程,不能停留在短期的“口号”层面,也显然不是依靠某部特定的法律文件就可以一蹴而就的。所以,这时候我们需要去做一些深层次的思考和反思。

其一,优化营商环境的工作不能简单等同于争取一个好的“世界排名”。

这几年来,因为各种原因,公众和媒体对于世界银行每年给各国营商环境的评分与排名倾注了极大的关注,也确实,中国的排名近年来呈现不断上升的趋势(2019年中国位居全球第46名,比去年度大幅度上升了32个位次)。但是,我们在重视世行排名的宣传效应的同时,也应当清醒地意识到,对一个国家的营商环境的综合评价标准本应当是非常多元化,甚至是个性化的。而世行的评价体系相当于一套有标准答案的结构性试题,对照着这套“试题”,我们确实可以发现自身的短板在哪里,今后的努力方向在在哪里。不过,如果机械地把营商环境的打造理解成为“试卷答题”的话,那很有可能掉入“应试教育”的陷阱,甚至可能出现“考什么就学什么”这样的“应试策略”,那就会偏离这项工作的原意。毕竟,对照着成文的指标体系去推动纸面上的法律规则的“立、改、废”,实际上并不难,但难的是法律规则运行的外部环境的整体改善。

更何况,世行在编制《营商环境报告》的时候,也承认其所选取的指标是有局限的。例如,《营商环境报告》并未衡量所有影响经济体商业环境质量或国家竞争力的因素、政策及制度。具体而言,报告并未涵盖与宏观经济稳定、金融体系发展、市场规模、贿赂和腐败的 发生率或劳动力质量等方面相关的内容。而以常识来判断,上述指标对全面衡量我国的营商环境来说是重要性很大的影响指标,不过《报告》的制作者考虑到其标准化难度相对较大而予以舍弃。

此外,为使数据收集易于管理和数据具有可比性,《报告》所收集的数据通常涵盖各个国家最大的或者前两大的商业城市,这就使得《报告》对中国的“评分”其实只是对上海和北京的评分,这样一种评估方法对中国这样的一个地域广阔而地区间差异极大的国家来说,一定会导致相当程度的失真。

最关键的一点是,《报告》在对各国营商环境进行评估时,是基于的“纸面上”的法律制度文本,而没有较多深入法律的遵守或执行层面(确实,这样做的话会导致统计成本很高)。所以当我们看到有些国家在短期内出现得分与排名大幅度上升的情况时,很可能只是因为这些国家对法律文本做了针对性调整,而实际的法律执行状况未必见得这么快就收获了效果。

其二,我们需要意识到,不同的企业所感受到的营商环境可能是有差异,甚至是有很大差异的。

对大型企业(包括国企和外企)来说,它们本身拥有较多的社会关系资源(包括政治关系资源),因此它们在市场进入、日常运营、资源的获取乃至纠纷解决过程中总是可以享受到各种优待和便利,其实这也符合了各地政府及其官员的行为偏好,毕竟大企业所带来的资金和就业机会总是最吸引人的。所以说,最终在评判一个地区营商环境优劣的时候,不能只是以大企业的感受为依凭,而是要多去看看中小企业甚至是小微型企业在开办和日常经营过程中的实际感受如何,它们在和政府部门和司法部门打交道的时候获得了多大程度的重视。

正如2018年8月召开的国务院促进中小企业发展工作领导小组第一次会议所指出的那样,我国中小企业贡献了50%以上的税收,60%以上的GDP,70%以上的技术创新,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量,是国民经济和社会发展的生力军,是建设现代化经济体系、推动经济实现高质量发展的重要基础,是扩大就业、改善民生的重要支撑,是企业家精神的重要发源地。中小企业经营者和投资者对营商环境的实际感受,显然需要决策者更多的重视。

其三,我们往往强调,为了优化营商环境,政府或者司法部门应当要“做些什么”,比如在权利保护方面,公共部门对企业的自主经营权、财产权和知识产权的积极保护自然是不可或缺的;但另一方面,在某些场合下我们也应当强调公共部门(包括立法、行政和司法部门)及其官员“不做什么”,应当对市场抱有“敬畏之心”。

比如说,公共部门应当克制自身以各种理由干预微观交易活动的冲动,因为保护自由意志下的契约权利也是产权保护的重要方面。我们不难发现的事实情况是(几乎在所有国家都是),公共部门基于保护弱势群体(比如劳动者、消费者、房屋租客等)的出发点而去干预合同法律关系的内容,设定强制性的“保护标准”,但收获的结果往往却事与愿违:这种干预实质上减损了弱势群体获得的可能交易机会,提升其参与市场交易的成本,剥夺了其通过自由交易本可以获得的福利;同时,干预也会令提供产品和服务的企业徒增成本。由此,优化营商环境工作不仅考验公共部门做了哪些努力,也考验它们努力克制了什么。

其四,优化营商环境的一个制度性举措应当是推动更多的社会资本形成;一个国家的资本越多,各种交易活动开展的频率就越高,创造新财富的可能空间因此也就越大。

秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托(Hernando de Soto Polar)发现,很多国家之所以穷,并不是因为缺乏资源,而是因为缺乏让这些资源成为资本,从而进入市场交易的制度保障。比照我们近年来的法律制度发展,我们确实已经在这方面做了不少努力,例如农村土地制度的改革推动了更多类型的土地权利入市交易。但是细究一下,在我们这个国家,其实还是有着大量的资源并没有进入市场,从而无法通过交易来实现其价值。

比如说,自然资源权利转让限制和土地用途管制等既有的规则恰恰是扮演了阻碍资产变身为资本的制度瓶颈。另一方面,我们也要意识到,这里讲的资源未必是有形的财物,现实中各种无形资源也存在着资本化的要求,例如各种新兴的环境权利(诸如排污权、排放权、特许经营权等)若能通过权利质押的方式进入融资市场,这就会起到扩大社会资本总量的效果,而此类交易的基础物权法律保障亟待跟进。

还比如,针对目前人们讨论较多的个人信息法律保护问题,其实我们应当意识到,个人信息就是我们这个时代最为庞大的资源增量,而怎么把这块资源转换为资本,让其进入市场,这才是法律真正要考虑的。毕竟个人信息不能完全等同于传统语境下的隐私,对其保护的终极目标不是让其处于不为人所知的状态,而恰恰是要通过确立清晰的产权边界来促进有潜在价值的信息或数据的称为交易和流转的标的商品,以最终实现社会财富的最大化。

最后,关于人们关注较多的优化企业融资环境问题,我们应当有正确的认识:拓展小微企业尤其是初创企业的融资渠道不可能是简单依赖于既有大型商业银行体系的。商业银行的经营因其财务结构而有着巨大的特殊性,来源于社会公众的存款资金决定了商业银行的经营宗旨一定是厌恶风险、高度审慎的。而小微企业或者初创型的科技企业是普遍不能达到商业银行风险管理标准的,这是银行业自身的性质所决定的。在这种状况下,通过政治压力或者政策鼓励来要求商业银行为小微企业、初创企业提供融资服务,不可能是一种长期可持续的做法,反而有可能损害金融体系的稳健性。

所以,要打造良好的小微企业、初创企业融资环境的根本渠道,还是在于多层次资本市场体系建设的推进,在于通过证券法的修订来更加突出“鼓励资本形成”的公共政策。包含了注册制内容的科创版是一个总体上正确的尝试方向,后续期待更多的资本市场改革措施出台。

总结起来说,营商环境优化的工作涉及我们国家诸多方面的制度规范以及制度规范的实施与执行,不可能毕其功于一役:它不是一场“考试”,而是国家长期的“事业”。

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